Nuovo Codice degli Appalti: opere pubbliche in corsia di sorpasso

Meno ostacoli per realizzare i lavori di Comuni, Province, Regioni e, in generale, da committenti non privati. Le regole del nuovo Codice degli Appalti sono, nelle intenzioni, un via libera per sveltire gli iter. Ma il prezzo è la mancata trasparenza delle assegnazioni

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Le aziende che lavorano a opere pubbliche, scuole, caserme, ospedali, ponti e via cantierando, hanno ora dalla loro parte uno scivolo che può ridurre il tempo che intercorre dalla progettazione all’esecuzione dei lavori. Lo scivolo, però, va maneggiato con cautela perché, giocando con le parole, può rivelarsi scivoloso. 

È un fatto, però, che la riforma degli appalti approvata dal governo può essere un incentivo che rende più rapido l’iter dei lavori. Ma, paradossalmente, può anche incagliarlo. Le nuove regole, infatti, obbligano la riscrittura di quanto è già stato portato avanti. E i numeri indicano in oltre 543,4 milioni gli investimenti pubblici che sono in stand-by a causa della necessità di aggiornare i bandi alle nuove norme entrate in vigore il 19 aprile, anche se la data definitiva in cui il nuovo Codice degli appalti sarà a tutti gli effetti legge è il primo giorno di luglio.

Il pasticcio ha fatto già commentare il ministro delle Infrastrutture Matteo Salvini che, forse, una correzione andrà fatta. Ed erano passate solo 24 ore dall’approvazione. In ogni caso, per l’operatività delle nuove regole sono superflui i decreti attuativi, perché 36 allegati hanno sostituito le 104 norme secondarie che rendono il provvedimento immediatamente applicabile. Teoricamente, almeno.

Dieta normativa per il nuovo Codice degli appalti

Mentre traspare soddisfazione per lo snellimento, allo stesso tempo le imprese sono preoccupate per lo choc normativo. A maggior ragione, visto che interviene accanto ai lavori per il Pnrr, ma anche del Pnc, il meno noto Piano Nazionale Complementare. Perché a rendere ancora più labirintoso il quadro normativo non bisogna dimenticare che per altre opere legate ai fondi europei continueranno a essere applicate le deroghe previste dal decreto Semplificazioni-bis del 2021 del governo Draghi.

Insomma, il nuovo Codice è destinato forse a semplificare le opere pubbliche, ma non c’entra direttamente con il Pnrr.

Tra l’altro, va ricordato che il nuovo testo del Codice Appalti è in sostanza quello preparato proprio dal governo Draghi che a suo tempo, per evitare possibili conflitti in tema di trasparenza, aveva spedito il testo al Consiglio di Stato. Dopo essere finito sotto la lente dei magistrati è arrivato il passaggio di consegne all’attuale governo che, in sostanza, si è trovato il lavoro già fatto. Sono bastati, quindi, alcuni ritocchi per rendere più lasco l’impianto e presentarlo in Consiglio dei ministri. Giusto in tempo per essere portato a Bruxelles nell’ultimo giorno disponibile: la riforma del Codice degli Appalti fa parte del pacchetto di miglioramenti legislativi da cui dipende l’erogazione dei fondi del Pnrr.

Non sono mancate, però, le perplessità. «La redazione del nuovo Codice degli appalti fu affidata al Consiglio di Stato, il nostro massimo organo amministrativo, pensando che i magistrati amministrativi, che un giorno potrebbero dover dirimere eventuali controversie, fossero le persone più adatte a scriverlo», ha ricordato l’economista Francesco Giavazzi, uno dei tecnici chiamati a supporto da Mario Draghi. «Il codice approvato, che il ministro delle Infrastrutture ha impropriamente chiamato Codice Salvini, ricopia quello redatto dal Consiglio di Stato, purtroppo con più di un elemento peggiorativo. Non sviste, ma modifiche ad hoc introdotte per accontentare richieste precise». 

Affidamenti diretti per appalti minori

Perché, come accennato, le scelte hanno sempre due facce. In questo caso, concedere in sostanza ai Comuni la possibilità di decidere senza gare appalti anche consistenti accelera di sicuro i lavori, ma si presta anche a scelte opache.

In Italia ci sono quasi 8 mila Comuni. Quanti di questi sono retti da integerrimi amministratori a prova di tentazione? Un aspetto che ha fatto alzare il sopracciglio al presidente dell’Autorità Anticorruzione Giuseppe Busia, che mette nel mirino la stabilizzazione delle deroghe sottosoglia: «Bene l’impulso alla digitalizzazione. Attenzione, però, a spostare l’attenzione solo sul fare in fretta, che non può mai perdere di vista il fare bene», ha commentato il magistrato.

«Semplificazione e rapidità sono valori importanti, ma non possono andare a discapito di principi altrettanto importanti come trasparenza, controllabilità e libera concorrenza, che nel nuovo Codice non hanno trovato tutta l’attenzione necessaria. Soglie troppo elevate per gli affidamenti diretti e le procedure negoziate rendono meno contendibili e meno controllabili gli appalti di minori dimensioni, che, va notato, sono quelli numericamente più significativi».

Se pensate sia una questione marginale, tenete conto che con le nuove regole il 98,27% degli affidamenti nel campo dei lavori pubblici potrà essere assegnato in via fiduciaria o attraverso una procedura negoziata senza bando, senza una gara pubblicizzata e aperta a tutti. È un mercato di 18,9 miliardi all’anno, che può finire in quella che i costruttori definiscono una zona grigia delle commesse assegnate al riparo di una vera concorrenza. 

Sarà questo il vero banco di prova del nuovo Codice. Se tra qualche anno (o prima) dovesse emergere che sindaci e assessori usano le nuove norme per vantaggi irregolari, bisognerebbe rimettere mano, per l’ennesima volta, al testo.

L’Anac, per esempio, ha calcolato che nel 2021 le stazioni appaltanti italiane hanno promosso 62.812 procedure per l’assegnazione di lavori pubblici, per un controvalore di 43,4 miliardi di euro. Di queste, 61.731 (il citato 98,27% per un valore di 18,9 miliardi), sono state gare sotto i 5 milioni. Rientrerebbero quindi nella nuova fattispecie di appalti senza gara secondo il nuovo Codice.

Soglie e modalità di assegnazione 

Che cosa succederà per la maggior parte dei cantieri? Ci sono tre possibilità: l’affidamento diretto obbligatorio per gli appalti al di sotto dei 150 mila euro. Quindi gli amministratori affideranno il lavoro alle imprese di fiducia senza comparare due o tre preventivi per il 62,1% delle procedure e un controvalore di 3,3 miliardi di euro.

La seconda strada è una procedura negoziata senza bando, ma con cinque inviti: questa è l’indicazione per gli appalti fino a 1 milione.

Terza strada: procedura negoziata, sempre senza necessità di bando, ma con dieci inviti. Resta però la possibilità (discrezionale) di scegliere la gara per gli appalti di lavori tra 1 e 5,38 milioni (la soglia Ue). Erano del resto le procedure semplificate introdotte con la pandemia, ma ora lo straordinario diventa ordinario.

Che cosa ne pensano le imprese del nuovo Codice Appalti?

Che cosa ne pensano le imprese del nuovo Codice Appalti? A sorpresa, le voci non sono state solo cariche di elogi. «Sul Codice appalti con il poco tempo a disposizione vista la scadenza improrogabile del 31 marzo,  sono stati fatti grandi passi avanti», ha tiepidamente chiosato la presidente dell’Ance, Federica Brancaccio. Che non ha nascosto critiche all’aspetto che riguarda mercato e concorrenza.

Positive le modifiche sulla revisione prezzi, anche se, secondo l’Ance, va ancora affinato il meccanismo di revisione per renderlo veramente automatico ed efficace. Paradossalmente, sono proprio le norme che favoriscono una celere assegnazione degli appalti ad essere finite nel mirino delle aziende del settore costruzioni.

Ancora più critico il presidente di Confindustria, Carlo Bonomi: «Ci sono dei grossi rischi. Da un lato molti enti possono decidere di assegnare i contratti solo alle grandi imprese per non esporsi a contestazioni, ma così si finisce per penalizzare le piccole e medie. Dall’altro, si aprono le porte alle decisioni discrezionali dei partiti e di chi premia gli amici degli amici. Un codice fatto così non incide sui problemi di produttività e trasparenza», ha sentenziato.

L’assegnazione diretta rischia di non premiare l’impresa più brava, più efficiente, ma quella amica del politico di turno. «Restano perplessità sulla concorrenza, in particolare nei settori speciali che di fatto potrebbero sottrarre al mercato il 36% del volume dei lavori pubblici», ha aggiunto Brancaccio, la numero uno dei costruttori. C’è, poi, la possibilità di escludere le imprese dalle gare in base a elementi considerati gravi, ma non ancora passati in giudicato.

Su questo aspetto Federico Titomanlio, segretario generale dell’Istituto grandi infrastrutture prevede possibili richiami da parte della Commissione europea o della Corte di giustizia Ue, perché alla stazione appaltante sono affidate competenze che non le competono.

Un altro punto criticato è l’aver eliminato la norma dal testo presentato al Consiglio di Stato, secondo cui il lavoro delle stazioni appaltanti debba essere valutato. E che quelle valutazioni indipendenti potessero incidere sulle carriere e le retribuzioni dei loro dipendenti: in sostanza, era previsto che le decisioni dell’amministratore o del burocrate in tema di mini appalti fossero oggetto di verifica. Invece così le scelte compiute dagli amministratori sono insindacabili, che siano professionali oppure dettate da amicizie più o meno lecite.

 «Uno degli obiettivi del Consiglio di Stato era evitare che gli appalti fossero gestiti da stazioni appaltanti troppo piccole e quindi non in grado di concludere le procedure rapidamente e senza errori. Questa norma è stata modificata prevedendo che unioni di comuni possano automaticamente diventare stazioni appaltanti. In questo modo la norma si svuota perché due comuni di quattro anime ciascuno, che non potrebbero singolarmente gestire un appalto, mettendosi insieme potranno farlo”, ha ribadito Giavazzi.

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